Comencé a escribir este comentario el día en que Rusia invadió Ucrania. Además de la profunda preocupación por la guerra y sus víctimas, me preguntaba si este episodio representaba un punto de ruptura en las prácticas aceptables a nivel internacional y posiblemente en el orden mundial. La respuesta aún no está clara para mí, pero volvió a mi mente una convicción que he estado considerando durante un tiempo. La estructura es tan decisiva para las relaciones internacionales como la agencia. Las preferencias de los agentes importan, pero encuentran importantes limitaciones -u oportunidades- en el contexto, que configura las opciones y elecciones. Las relaciones entre la Unión Europea (UE) y América Latina y el Caribe (ALC) no escapan a esta lógica.
Con demasiada frecuencia, el énfasis en la agencia ha llevado a una insatisfacción palpable con la profundidad y los resultados de la relación UE-ALC. Políticos, diplomáticos y analistas de diversa índole y procedencia han afirmado que la relación birregional no está dando los resultados esperados y que debería devolverse, o llevarse a otro nivel. Esto implica que los agentes implicados en el proceso birregional podrían haber hecho más, y de hecho deberán hacer más. Aunque es posible que esto sea cierto, este enfoque tiende a infravalorar tanto el contexto en el que se desarrollan las relaciones UE-ALC como los resultados obtenidos hasta ahora. El contexto actual no es especialmente favorable para las relaciones UE-ALC. Sin embargo, éstas son sólidas y cordiales. Han dado resultados satisfactorios. Por ello, merecen una valoración positiva. Un análisis cuidadoso del contexto internacional y, posteriormente, del estado de las relaciones UE-ALC sustentan esta apreciación.
Seis rasgos caracterizan el escenario internacional actual. Parecen ser fenómenos duraderos más que temporales. Plantean importantes retos, así como posibles oportunidades para las relaciones UE-ALC.
El primero es el ascenso de China y la consiguiente competencia con Estados Unidos. China ya no es una potencia emergente, sino una gran potencia, según los cánones de juicio establecidos, incluidos los recursos materiales, los recursos inmateriales, los intereses y el alcance universales, y el reconocimiento de los demás. El mundo avanza rápidamente hacia una competencia global e integral entre Pekín y Washington. Esto puede comprimir potencialmente el espacio para las iniciativas autónomas UE-ALC. Por ejemplo, Estados Unidos y China ya dominan el comercio internacional latinoamericano. El sistema internacional más amplio podría volver a experimentar una dinámica y unas reglas determinadas en gran medida por dos actores principales, en una línea similar a la del periodo de la Guerra Fría (1947-1989). Sin embargo, esta estructura internacional para las próximas décadas puede ser muy diferente del bipolarismo de la Guerra Fría. De hecho, el espacio de maniobra abierto a otros actores internacionales puede seguir siendo importante en varios sectores. La UE y ALC deberían considerar este nuevo escenario con mucha atención y ponderar su papel, espacio y lealtades dentro de él.
La segunda es la transición pandémica posterior a COVID-19. Esta fase puede durar un tiempo actualmente imprevisible, al igual que las consecuencias a mediano y largo plazo de las estrategias de recuperación adoptadas hasta ahora. Los choques inflacionarios, las deficiencias de las cadenas de suministro internacionales, las fluctuaciones de los precios, el desempleo y otras repercusiones económicas y sociales pueden afectar a las interacciones internacionales. La mayoría de los países y regiones están revisando sus estructuras de producción y examinando sus alianzas. El objetivo es disminuir las dependencias externas, especialmente en lo que respecta a los suministros clave. En tiempos de contracción económica, los recursos para el alcance exterior pueden verse afectados. ¿Cuáles serán las consecuencias para las relaciones UE-ALC? ¿Cómo reaccionará la UE, primer proveedor de cooperación y de inversiones en acciones a América Latina? ¿Hasta qué punto podrá la UE superar la brecha de credibilidad que parecen haber creado la pandemia y la diplomacia sanitaria de China?
La tercera es la transición que está viviendo la globalización, tal y como la hemos vivido en los últimos treinta años. Un informe de McKinsey de 2019 informaba de que el mundo producía y exportaba cada vez más, pero las distancias de exportación disminuían. Las cadenas de valor regionales pueden sustituir a las globales, especialmente en Europa, Asia y América del Norte. Esto puede dejar a ALC en una situación difícil. Puede que la desglobalización aún no esté ocurriendo, pero sí un cambio en la naturaleza y la lógica de la globalización. Por lo tanto, los costes laborales jugarían un papel menor y los avances tecnológicos uno mayor. El internet de las cosas y la impresión en 3D, pero también los cambios de mentalidad y de valores, como la transición ecológica, pueden provocar una refundición de las relaciones UE-ALC. Las consecuencias aún no están claras, pero los retos pueden superar los beneficios en los formatos actuales de la interacción política y económica entre la UE y ALC.
El cuarto es la supuesta crisis del multilateralismo, del que las relaciones entre regiones son una expresión. En realidad, el multilateralismo de tipo liberal y occidental está en crisis. Las Naciones Unidas están al borde de la irrelevancia en su tarea principal: el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Los casos de Ucrania y Siria proporcionan una dolorosa evidencia. La parálisis de la Organización Mundial del Comercio, el Brexit, el cuestionamiento del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, el retroceso del G7 y del G20, y el fracaso del TTIP y del TPP atestiguan el retroceso del multilateralismo dirigido e inspirado por el Occidente. Por el contrario, el multilateralismo liderado por Pekín está floreciendo. En el plano político, los BRICS, el Foro China+16 en Europa Central y Oriental, el Foro China-CELAC en América Latina y el Caribe parecen echar raíces. En el sector financiero, el Nuevo Banco de Desarrollo y el Banco Asiático de Desarrollo e Infraestructura, ambos patrocinados y financiados por China, proporcionan nuevos fondos a los países que los necesitan. En el plano comercial, la Asociación Integral Regional (RCEP por sus siglas en inglés) y el Acuerdo Integral y Progresivo para una Asociación Transpacífica (CPTPP por sus siglas en inglés) muestran un dinamismo que el Occidente ha perdido. Mientras ALC se sienta atraída por el nuevo multilateralismo y Europa siga anclada en el antiguo, los espacios para la entente birregional tenderán a reducirse.
El quinto es la redefinición del papel y la posición global de los tres principales componentes del Occidente. Estados Unidos, que sigue siendo el país más poderoso del mundo en términos de activos de poder combinados, está experimentando una fase de transición, incluso en la percepción de sí mismo. Por un lado, la necesidad de abordar los problemas internos, la percepción de un exceso de poder y las tendencias proteccionistas impulsan un deseo de retracción. Por otro lado, la percepción del retroceso de la influencia global de Estados Unidos, la asertividad de China y la preservación de los intereses estadounidenses sugieren un resurgimiento de la presencia internacional de Washington. Europa es una potencia en recesión desde la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, la Unión Europea es el mercado más próspero del mundo y mantiene estable su presencia y cuota internacional. América Latina no ha dejado de declinar en el último siglo. Un estudio reciente muestra cómo América Latina ha perdido terreno frente a otras regiones en todos los indicadores de relevancia internacional: proporción de la población mundial, peso estratégico, volúmenes comerciales y capacidad diplomática. En este marco, las relaciones UE-ALC se enfrentan a limitaciones estructurales adicionales.
El estado actual de las relaciones UE-ALC merece una valoración benigna, especialmente en este difícil contexto. La UE y América Latina y el Caribe han mantenido un diálogo político institucionalizado desde 1999, que sigue vivo a pesar de la falta de una cumbre política de alto nivel desde 2015. La UE es el tercer socio comercial de América Latina. De hecho, el comercio bilateral ha crecido en términos absolutos en los últimos veinte años y se ha mantenido estable en términos relativos entre 2000 y el año anterior a la pandemia. La UE sigue siendo el primer inversor en acciones en ALC y el primer proveedor de cooperación de ayuda a la región. Las interacciones entre las sociedades civiles son densas y fructíferas. Es legítimo esperar y aspirar a unas relaciones aún más fuertes. Sin embargo, esto no puede ensombrecer los logros alcanzados. Además, las mejoras implicarían considerables inversiones políticas y económicas. ¿Están los dos liderazgos regionales dispuestos a hacerlo? ¿Los beneficios compensarían significativamente los costes de una relación aún más estrecha?
Mientras estoy terminando este artículo, la guerra en Ucrania se ha recrudecido. Es posible que haya un sexto factor sistémico que afecte a las relaciones entre la UE y ALC en un futuro próximo: la desaparición del orden internacional, tal y como lo conocemos. Espero equivocarme. El orden liberal posterior a la Segunda Guerra Mundial se basa en la soberanía e igualdad de los Estados y en el derecho internacional. La invasión de Ucrania por parte de Rusia arroja serias dudas sobre la continuidad de dicho entorno y constituye una flagrante violación de este orden y del derecho internacional. Los comentarios extremadamente parsimoniosos de China sobre la guerra podrían sentar las bases para futuros escenarios similares en Taiwán y para la formación de un frente autocrático. No es la primera vez que se viola el derecho internacional. Sin embargo, en esta ocasión, hay un completo desprecio por los compromisos legales y las razones para ello parecen bastante absurdas. Como están las cosas, las futuras relaciones UE-ALC pueden tener lugar en un contexto global bastante diferente del que conocemos, un mundo drásticamente renovado. La fuerza y la codicia pueden rivalizar con la razón y las normas. Si ese fuera el caso, más que una decisión en términos de autonomía estratégica para la UE o de no alineación activa para América Latina, puede llegar el momento de una selección de campo y de valores. Ésta puede adoptar la forma de una renovación del Occidente como civilización y comunidad de valores a la que pertenecen plenamente tanto Europa como ALC.